Segurança Jurídica: A Infraestrutura da Infraestrutura

Diálogo, autocontenção e respeito às competências como condições para destravar investimentos em infraestrutura portuária

Por Gustavo Toniol

Neste mês, acompanhei em Brasília o Summit TCU, promovido por A Tribuna no auditório do Tribunal de Contas da União. Mais do que um encontro setorial, o evento explicitou um problema que o setor de infraestrutura já conhece bem: o Brasil costuma falar de segurança jurídica como se ela fosse um atributo abstrato do ambiente de negócios, quando, na prática, ela é uma construção institucional concreta. Ela depende da forma como controle, regulação, formulação de política pública e investimento privado interagem e, sobretudo, da capacidade de esses atores reconhecerem os limites de suas próprias competências. O próprio desenho público do evento e sua repercussão colocaram esse ponto no centro do debate: previsibilidade, celeridade decisória e coordenação entre instituições.  

Em infraestrutura, segurança jurídica não significa ausência de controle, neutralização do regulador ou blindagem do investidor. Significa algo mais exigente: decisões previsíveis, competências respeitadas, critérios minimamente estáveis e atenção real aos efeitos práticos do que se decide. Em outras palavras, segurança jurídica não é a vitória de um órgão sobre os demais. É o produto de uma convivência institucional madura. Quando uma instância tenta ocupar o espaço da outra, como o controle substituindo a regulação técnica, a política pública se confundindo com o juízo concorrencial, ou o debate jurídico ignorando a realidade operacional, o resultado não é mais racionalidade. É incerteza que, em setores intensivos em capital e de maturação longa, custa caro demais ao país.  

É nesse ponto que o papel do TCU merece reflexão mais cuidadosa. O país precisa, sim, de controle externo forte, independente e tecnicamente qualificado. Mas precisa de um controle que atue para aperfeiçoar a gestão pública, iluminar riscos relevantes e induzir decisões melhores. Não de um controle percebido como arena substitutiva das escolhas técnicas que a ordem institucional já confiou a outros órgãos. 

Há sinais importantes de evolução nessa direção, inclusive a instituição da Secretaria de Consenso e o modelo de painel referencial. Esse amadurecimento é bem-vindo e deve ser reconhecido, na medida em que o controle gera mais valor quando funciona como fator de correção, coerência e accountability, e menos como vetor de sobreposição institucional.  

Essa evolução também dialoga com a racionalidade reforçada pela reforma da LINDB em 2018, que passou a exigir do decisor público maior atenção à capacidade institucional dos agentes, à motivação qualificada dos atos e às consequências práticas das decisões. Nessa perspectiva, segurança jurídica não decorre da pretensão de um órgão de encerrar sozinho o debate, mas da construção de decisões mais justificadas, previsíveis e institucionalmente coerentes, em ambiente de diálogo entre instâncias com competências distintas. O controle externo, assim, se legitima menos pela substituição de escolhas técnicas alheias e mais pela capacidade de contribuir para soluções públicas mais proporcionais, coordenadas e aderentes à realidade da gestão. 

Esse debate de segurança jurídica e maturidade institucional aparece já na origem de muitos projetos. 

Não basta que o setor público apresente estudos formalmente consistentes ou modelagens economicamente sofisticadas no papel. A experiência mostra que segurança jurídica não nasce apenas do EVTEA bem diagramado, da planilha impecável ou da retórica oficial sobre atração de investimentos. Ela nasce da capacidade de a modelagem sobreviver ao encontro com a operação real, com o mercado relevante, com os incentivos dos agentes, com os condicionantes concorrenciais e com a execução concreta do projeto. Quando o estudo e a realidade deixam de conversar, o problema deixa de ser apenas técnico: passa a ser institucional. Afinal, o investidor não precifica apenas engenharia financeira. Ele precifica também previsibilidade regulatória, coerência decisória e risco de reabertura permanente do jogo. 

O caso do SSE é ilustrativo justamente porque expõe o custo da descoordenação entre controle e regulação. Na mesma semana do Summit, a CNN repercutiu decisão do STF que, na leitura pública do mercado e da ANTAQ, reafirmou limites entre o controle externo e a competência regulatória técnica da agência. É evidente o dano sistêmico que surge quando a arena de decisão deixa de ser clara. Segurança jurídica exige que os agentes saibam quem decide o quê, com base em que critérios e dentro de quais limites institucionais. Quando essa fronteira se torna instável, o setor inteiro passa a operar sob uma névoa regulatória que afeta investimento, precificação, litigiosidade e confiança.  

O Tecon Santos 10 é outro teste importante dessa maturidade institucional, e talvez ainda mais sensível. Não porque haja unanimidade sobre o melhor desenho do certame, mas porque o caso evidencia algo que deveria preocupar qualquer observador sério do setor: a existência de uma base técnica relevante, formada em diferentes instâncias, apontando para a excepcionalidade das restrições ex ante e para a necessidade de fundamentação concorrencial robusta, sem que isso tenha impedido o prolongamento da incerteza sobre a modelagem. A cobertura pública do caso mostra que pareceres do CADE, do Ministério da Fazenda/SEAE e de órgãos técnicos do próprio TCU sustentaram reservas à restrição ampla de participação, ao passo que o debate decisório acabou se deslocando para soluções mais restritivas ou para o adiamento da definição. O precedente do ITG02, por sua vez, já havia indicado que restrições dessa natureza devem ser excepcionalíssimas e exaustivamente justificadas. O problema, portanto, não é a divergência institucional em si, que é natural e muitas vezes saudável. O problema começa quando a divergência deixa de aperfeiçoar a decisão e passa a prolongar a incerteza sem ganho proporcional de racionalidade.  

É justamente por isso que o Tecon 10 não deve ser lido apenas como uma disputa sobre desenho concorrencial. Ele deve ser lido como um teste sobre a capacidade de as instituições brasileiras dialogarem em busca de uma solução efetiva, respeitando a expertise de cada qual. O CADE tem sua função na leitura concorrencial; a agência reguladora tem sua função na modelagem setorial; o TCU tem sua função no controle de legalidade, economicidade e legitimidade; o Executivo tem seu papel na política pública e na estruturação do projeto. Quando essas competências se complementam, o país ganha. Quando passam a competir por protagonismo, todos perdem. O que está em jogo, no fundo, não é apenas quem pode participar do leilão. É a mensagem institucional transmitida ao mercado sobre previsibilidade, coerência e confiabilidade do processo decisório.  

Os gargalos de licenciamento ambiental, questões patrimoniais, acessos e obras públicas reforçam essa mesma conclusão por outro ângulo. O debate repercutido após o Summit mostrou que o desafio do setor portuário não está apenas em estruturar bons editais, mas em transformar contratos assinados em ativos efetivamente operacionais. Segurança jurídica, aqui, não é apenas cláusula de contrato ou tese de tribunal. É capacidade estatal de coordenar decisões, remover entraves e dar curso à implantação real dos projetos. Sem isso, a modelagem pode até ser celebrada, mas a infraestrutura continua parada na transição entre a intenção e a execução.  

No fim, talvez essa seja a provocação mais útil deixada pelo Summit TCU. O Brasil não precisa de instituições empenhadas em disputar a última palavra sobre tudo. Precisa de instituições capazes de compreender onde sua palavra começa, onde ela termina e quando o interesse público recomenda autocontenção, deferência técnica e cooperação decisória. Segurança jurídica não se constrói com retórica, nem com a simples multiplicação de controles, pareceres ou vetos preventivos. Ela se constrói quando o sistema institucional consegue produzir decisões sérias, fundamentadas, tempestivas e orientadas à solução. Em infraestrutura, esse talvez seja o ponto decisivo: antes de discutir quem vencerá o próximo leilão, o país precisa decidir se quer continuar administrando tensões institucionais ou finalmente começar a governá-las.