O Poder Normativo adormecido no Conselho do PPI e o futuro do programa

Por Denis Austin

Artigo publicado originalmente na Revista Fórum

Há um poder normativo adormecido dentro do Conselho do PPI, mas existe a governança necessária para exercê-lo de forma equilibrada?

Um programa que deu certo

Em 2026, o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) completará uma década de existência. Desde a sua criação pela Lei n.º 13.334, de 13 de setembro de 2016, o programa acumula resultados expressivos: 385 projetos qualificados, mais de R$ 220 bilhões em investimentos contratados e a consolidação de um modelo institucional que confere prioridade nacional a empreendimentos estratégicos (art. 5º da lei).

Esses números não representam apenas volume: revelam a institucionalização de um arranjo de governança capaz de articular União, Estados, Municípios, agências reguladoras e órgãos de controle em torno de um mesmo eixo. O PPI se firmou como catalisador de boas práticas, fomentando convergência federativa e segurança jurídica para os processos de modelagem e estruturação de projetos.

Por isso, o PPI pode ser proclamado, sem dúvida, como a mais bem sucedida política pública de fomento da infraestrutura na história do Brasil e o maior programa do gênero no mundo.

Grande parte desse êxito decorre da atuação de sua Secretaria Especial, formada por servidores altamente qualificados, quase sempre com experiências multidisciplinares e multissetoriais, que desenvolveram uma cultura de liderança colaborativa baseada mais na capacidade de dialogar e construir soluções do que na imposição de decisões centralizadas.

Soma-se a isso a dimensão estratégica: o PPI foi concebido como política de Estado, com vocação de permanência, transcendente a governos. Mas é bem coerente que, com essa vocação institucional, algo na independência decisória do PPI ainda possa ser aperfeiçoado.

Continuidade ao invés de ruptura

O PPI surgiu em 2016 como resposta a uma conjuntura crítica. O Brasil de então atravessava uma das mais graves crises econômicas de sua história. A Exposição de Motivos da Medida Provisória que instituiu o programa ressaltava a urgência de medidas para destravar investimentos, gerar empregos e reaquecer a economia nacional. O investimento em infraestrutura foi corretamente identificado como uma alavanca indispensável[i].

Mas o programa não representou ruptura. Pelo contrário, inseriu-se em uma linha de continuidade, herdou a Política Nacional de Desestatização (originada na Lei n.º 8.031/1990 e remodelada pela Lei n.º 9.491/1997), incorporando sua tradição e, ao mesmo tempo, inovando; trouxe mecanismos mais sofisticados de governança e de estruturação de projetos, alinhados às melhores práticas internacionais.

Uma inovação com alto potencial foi a criação do Fundo de Apoio à Estruturação de Parcerias (FAEP), gerido pelo BNDES, inspirado nos chamados project preparation facilities de outros países. Enquanto conceito de viabilização de estudos de projeto, o Brasil deve esperar uma ampliação cada vez maior da atuação deste tipo de fundo, especialmente em parceria com organismos multilaterais, assegurando maior qualidade técnica e volume para deslanchar a modelagem de novos projetos.

Embora venha com novos mecanismos e esteja atualizado com práticas internacionais, o PPI está orientado por aquele mesmo princípio originário: “reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público” (art. 1º, inc. I, Lei n.º 9.491/97).

O Poder Normativo adormecido no PPI

Menos discutido, porém de grande relevância, é o poder normativo conferido ao Conselho do PPI (CPPI). O art. 7º da Lei n.º 13.334/2016 transferiu ao CPPI competências originalmente conferidas ao Conselho Nacional de Desestatização pela Lei nº 9.491/1997, inclusive a prerrogativa de “baixar normas regulamentadoras da desestatização de serviços públicos, objeto de concessão, permissão ou autorização, bem como determinar sejam adotados procedimentos previstos em legislação específica, conforme a natureza dos serviços a serem desestatizados” (art. 6º, §2º).

Essa realocação das competências do CND para o CPPI sugere que este não apenas opina ou recomenda, como têm feito recentemente com diretrizes para PPPs de resíduos sólidos urbanos[ii] e de cidades inteligentes[iii], mas poderia editar normas vinculantes sobre os mais variados aspectos dos processos de desestatização.

Na prática, o CPPI tem se dedicado a qualificar projetos, articular órgãos e emitir diretrizes ou recomendações. Entretanto, a leitura conjugada da legislação evidencia a permanência de um espaço normativo pouco explorado. Trata-se de um poder de fato existente, mas que permanece “adormecido”, capaz de influenciar diretamente o desenho de licitações, contratos e modelos de desestatização.

Não há, até o momento, revogação expressa da norma que atribuía ao CND poderes regulamentares, tampouco a Lei do PPI limitou de forma clara essa extensão. Isso abre margem para o reconhecimento jurídico de que o CPPI possui um potencial normogenético maior do que aquele que vem sendo efetivamente exercido.

Este não é um debate acadêmico inócuo. A eventual reativação dessa competência poderia recentralizar no núcleo político do Executivo federal a capacidade de definir regras gerais ou, até mesmo, regras bastante específicas orientadas a casos concretos sobre desestatização, atingindo os mais diversos setores. Por outro lado, poderia gerar tensões com a autonomia das agências reguladoras e também com as competências de formulação de políticas públicas dos demais ministérios da nossa Esplanada brasiliense.

Considerações finais

Em suma, o poder normativo do CPPI permanece como um elemento latente do ordenamento, aguardando talvez uma tomada de consciência institucional e cuja ativação não depende de ajustes legislativos, mas de uma decisão política de ocupar o espaço já estabelecido pela lei.

O tema merece atenção, pois o seu redimensionamento poderia alterar significativamente a dinâmica e o balanço entre planejamento central, regulação setorial e o fomento dos investimentos em infraestrutura no Brasil.

Diferentemente de Agências Reguladoras – cuja governança lhes tributa maior independência decisória, p.ex., com dirigentes contando com mandatos nominativos não coincidentes – os órgãos do PPI, embora concebidos com vocação de política de Estado, ainda permanecem sujeitos às mais corriqueiras interferências do Executivo Federal.

Será que não seria o momento de se pensar na independência decisória do PPI, tornando, assim, coerente a sua estrutura de governança com o poder normativo que possui?

Notas

[i] Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 727, De 2016. Presidência da República — Casa Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Exm/Exm-MP-727-16.pdf. Acesso em: 01 out. 2025.

[ii] Nota Técnica Conjunta nº 1/2024/CC/PR/MCID/MMA. Disponível em: https://ppi.gov.br/wp-content/uploads/2024/06/SEI_5751507_Nota_Tecnica__Manual__00.pdf. Acesso em: 01 out. 2025.

[iii] Nota Técnica Conjunta nº 001/2025/SEPPI/CC/PR/SNDUM/MCID. Disponível em: https://ppi.gov.br/wp-content/uploads/2025/06/SEI_6591641_Nota_Tecnica__Manual__001_2025_SEPPI_CC_PR_SNDUM_MCID___1_-1.pdf. Acesso em: 01 out. 2025.