Universaliza SP: reflexões sobre o auxílio financeiro do Estado de São Paulo

Denise Nefussi Mandel 

Renata de Almeida Faria 

Maria Clara Fernandes Ferreira 

1. Introdução 

O Governo do Estado de São Paulo, por meio da Secretaria de Parcerias em Investimentos, publicou a Consulta Pública nº SPI-005/2026¹, visando a colher contribuições para o projeto de concessão da prestação regionalizada dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário dos Municípios integrantes do programa Universaliza SP². O período para apresentação de contribuições encerrou-se em 12/06/2026. 

O projeto em questão é emblemático para o setor de saneamento básico paulista, alinhando-se aos objetivos de universalização e prestação regionalizada previstos na Lei Federal nº 11.445/2007³.  

Após a análise da documentação disponibilizada em consulta pública, constata-se que o projeto do Universaliza SP possui algumas novidades jurídicas que merecem atenção, sendo o objetivo deste artigo avaliar, particularmente, o auxílio financeiro (“Auxílio”) a ser pago pelo Estado de São Paulo à concessionária ao longo da concessão. Conforme será detalhado adiante, o Auxílio tem por objetivo compensar a diferença entre: (i) a receita tarifária efetivamente arrecadada pela concessionária junto aos usuários, por meio da cobrança da chamada “Tarifa do Usuário”; e (ii) a receita necessária para cobrir os custos incorridos pela concessionária para prestação dos serviços concedidos, resultando na chamada “Tarifa de Equilíbrio”.⁴

Embora se reconheça que o Auxílio previsto nas minutas do programa Universaliza SP represente uma iniciativa relevante para assegurar a viabilidade econômico-financeira do projeto, sua estruturação demanda reflexão quanto à sua natureza jurídica e às formalidades cabíveis para sua concessão, bem como acerca das garantias previstas para assegurar o seu pagamento. 

2. Natureza jurídica do Auxílio e formalidades aplicáveis para sua concessão 

Usualmente, em projetos de infraestrutura modelados sob o regime jurídico de concessão comum⁵, a remuneração da concessionária provém das tarifas cobradas dos usuários e de fontes de receitas acessórias que venham a ser exploradas pela concessionária. 

Alguns projetos, no entanto, fogem a essa regra.  

É o caso, por exemplo, do projeto denominado de “Caminhos do Mar”, do Governo do Estado de São Paulo, que teve por objeto a concessão de uso de bem público de parcela territorial compreendida dentro dos limites da Unidade de Conservação do Parque Estadual da Serra do Mar. Nesse projeto, foi prevista a disponibilização de recursos públicos, denominados de “Recursos do Restauro”, para auxiliar o custeio de obras de restauro de certos bens reversíveis da concessão.  

Os “Recursos do Restauro” foram enquadrados na tipologia jurídica de “auxílios para investimentos”, de que trata o art. 21 da Lei Federal nº 4.320/1964⁶, a qual pressupõe a utilização dos recursos públicos somente para realização de investimentos em bens reversíveis. Nesse sentido, conforme consta do glossário apresentado na Cláusula 1.1 do Contrato de Concessão, os Recursos do Restauro são conceituados como “[v]alor empenhado previamente pela FUNDAÇÃO FLORESTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO para o auxílio ao investimento da CONCESSIONÁRIA nas obras de RESTAURO, conforme disposto no artigo 21 da Lei Federal nº 4.320/1964 e a disciplina do EDITAL, deste CONTRATO e ANEXO XI”. 

Outro exemplo de projeto estadual de concessão comum que contou com a disponibilização de recursos, mais recente, envolve a concessão de obra pública no Complexo Turístico Ferroviário da Estrada de Ferro do Campos do Jordão – EFCJ, cuja modelagem jurídica foi conduzida porpeloor Navarro Prado, Nefussi Mandel e Santos Silva Advogados. Nesse projeto, foi prevista a disponibilização de recursos públicos, denominados de “Recursos da Recomposição”, para auxiliar o custeio dos investimentos exigidos contratualmente, associados a bens reversíveis da concessão. 

Conquanto os documentos licitatórios desse projeto não enquadrem os “Recursos da Recomposição” a uma tipologia jurídica específica, diversamente do que foi feito no caso do projeto “Caminhos do Mar”, a disponibilização de tais recursos públicos encontra fundamento no art. 32, inc. III, da Lei Estadual nº 7.835/1992⁷, que disciplina os regimes de concessão de serviços públicos e de concessão de obras públicas, bastante semelhantes entre si.⁸ 

Como visto, nos dois projetos citados acima, os recursos públicos disponibilizados serão utilizados como fonte de custeio para investimentos vinculados a bens reversíveis. Essa limitação, contudo, não existe no projeto do Universaliza SP.  

Com efeito, conforme consta do Anexo X – Glossário da Minuta do Contrato de Concessão, o Auxílio é conceituado como a “[t]ransferência de capital recebida do ESTADO, voltada a reduzir os valores de depreciação e amortização que englobam a reintegração do capital, de modo a compensar a diferença do faturamento no mercado efetivo pela TARIFA DO USUÁRIO e o que teria sido faturado considerando a TARIFA DE EQUILÍBRIO”. 

Segundo o Anexo X – Glossário, a “Tarifa do Usuário” é definida como a remuneração a ser paga pelos usuários à concessionária pela fruição dos serviços concedidos. Já a “Tarifa de Equilíbrio” é conceituada como a remuneração necessária para garantir a “Receita Requerida”, considerando o mercado de referência, a qual é devida à concessionária pela prestação dos serviços concedidos, conforme definido nas revisões tarifárias periódicas, nas revisões extraordinárias e nos reajustes.  

Nos termos do Anexo X – Glossário, a “Receita Requerida” é aquela necessária para cobrir os custos da concessionária, definidos em termos regulatórios, considerando custos eficientes e um retorno adequado para o capital investido, de modo prudente, conforme estabelecido no processo de reajuste anual tarifário, nos dois primeiros ciclos tarifários, ou no processo de revisão tarifária periódica, conforme estabelecido no Anexo V – Modelo Regulatório. 

Uma das parcelas que compõe a “Receita Requerida”, conforme indicado nos itens 10.1 e 10.2 do Anexo V – Modelo Regulatório, consiste no OPEX, conceituado no Anexo X – Glossário como o “[c]onjunto dos custos operacionais, ou seja, despesas com pessoal, serviços de terceiros, materiais de tratamento, energia elétrica, bem como outras despesas gerais vinculadas à atividade fim da CONCESSIONÁRIA”. 

Sendo assim, no caso do projeto do Universaliza SP, o Auxílio poderá ser utilizado para cobrir o OPEX, parcela que compõe o cálculo da “Receita Requerida”. Essa característica representa uma diferença relevante em relação aos outros projetos estaduais de concessão comum que contaram com recursos públicos anteriormente citados, uma vez que o Auxílio previsto no Universaliza SP não se destina apenas ao financiamento de investimentos vinculados a bens reversíveis⁹. 

Os documentos da consulta pública do projeto Universaliza SP não são claros sobre em que tipologia jurídica específica o Auxílio poderia ser enquadrado. Ainda assim, há alguns indícios na Minuta do Contrato de Concessão que apontam para o possível enquadramento do Auxílio como subvenção. Com efeito, nos termos da Cláusula 12.1.79 da Minuta do Contrato de Concessão, a Concessionária deverá pleitear a habilitação perante a Receita Federal para obtenção de crédito fiscal decorrente das subvenções recebidas pelo Estado de São Paulo, nos termos da Lei Federal nº 14.789/2023. Supõe-se que tal disposição se aplique ao Auxílio, o que o enquadraria na tipologia jurídica de subvenção. 

Caso o Auxílio seja efetivamente qualificado como subvenção, a sua concessão demandará, obrigatoriamente, a edição de lei autorizativa específica, em observância ao quanto estabelecido no art. 19 da Lei Federal nº 4.320/1964. Ao menos na documentação submetida à consulta pública, não foram identificadas referências à existência de lei específica autorizando a concessão do Auxílio. 

Alternativamente, uma forma mais simples de resolver essa questão seria estruturar o projeto Universaliza SP sob o regime jurídico de parceria público-privada, no qual há fundamento jurídico claro para justificar a realização de pagamentos periódicos pelo Poder Público à concessionária. 

É importante que essa questão seja adequadamente equacionada antes da publicação do edital, de modo a conferir maior segurança jurídica e atratividade ao projeto. 

3. Garantia para pagamento do Auxílio 

Um outro aspecto relevante relacionado à concessão do Auxílio consiste na prestação de garantias sólidas para assegurar o seu pagamento, de modo a garantir a atratividade do projeto e a sua segurança jurídica. 

Nos termos da Cláusula 15.1 da Minuta do Contrato de Concessão, o Estado de São Paulo assumiu a obrigação de incluir, na proposta orçamentária anual, dotação específica para o exercício subsequente, vinculada à Secretaria de Parcerias em Investimentos, com valor suficiente para adimplemento do Auxílio. Tal disposição, entretanto, não indica uma fonte específica de recursos que serão utilizados para pagamento do Auxílio, tampouco vincula um fluxo certo e determinado para tal finalidade. Seria importante endereçar essa questão nos documentos licitatórios finais. 

Para além disso, a Cláusula 15.2 da Minuta do Contrato de Concessão impõe ao Estado de São Paulo a obrigação de instituir a chamada “Conta Garantia”, de sua titularidade, por intermédio da qual recursos estaduais serão cedidos à concessionária e utilizados como garantia pública para pagamento do Auxílio. Porém, essa disposição não esclarece quais recursos estaduais específicos serão cedidos à concessionária, o que traz insegurança jurídica e diminui a robustez da garantia ofertada. Seria recomendável elucidar esse tema nos documentos licitatórios finais. Dentre outros recursos admissíveis, poderiam ser citados, por exemplo, recursos do Estado de São Paulo provenientes do Fundo de Participações dos Estados – FPE, outros direitos creditórios tributários e não tributários, recursos de outorga hídrica, dividendos do Governo do Estado de São Paulo, dentre outros. 

Por fim, vale destacar que, segundo a Cláusula 15.4 da Minuta do Contrato de Concessão, a partir do início da operação do sistema concedido pela concessionária, o Estado de São Paulo deverá transferir o “Valor Mínimo de Garantia” para a Conta Garantia. Esse valor, nos termos do Anexo X – Glossário, consiste no “[m]ontante mínimo de recursos a ser depositado pelo ESTADO na CONTA GARANTIA a título de GARANTIA PÚBLICA, nos termos da Cláusula 15 do CONTRATO”. Porém, tal disposição não é clara a respeito do momento exato em que será realizado o depósito dos recursos na Conta Garantia, o que causa insegurança jurídica. Convém endereçar esse ponto nos documentos licitatórios finais, especificando-se o momento específico em que será feita a transferência dos recursos à Conta Garantia. Para tanto, recomenda-se que seja previsto o prazo até o final da operação assistida, para garantir que os recursos estejam disponíveis logo após o início da operação do sistema pela concessionária. 

O adequado endereçamento dessas questões tende a fortalecer a estrutura de garantias do projeto, ampliando sua atratividade para investidores e favorecendo a competitividade da futura licitação. 

4. Considerações finais 

O projeto Universaliza SP representa uma iniciativa inovadora e de grande relevância para a expansão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado de São Paulo, alinhando-se aos objetivos de universalização e regionalização previstos no marco legal do saneamento básico. Entre os aspectos importantes trazidos pela modelagem submetida à consulta pública, destaca-se a previsão de pagamento do Auxílio pelo Estado de São Paulo à futura concessionária. 

Embora a solução proposta possa contribuir para a viabilidade econômico-financeira da concessão e para a modicidade tarifária, sua implementação demanda atenção especial quanto à definição de sua natureza jurídica e ao atendimento das formalidades legais aplicáveis para a sua concessão. Da mesma forma, o sucesso do modelo dependerá da existência de mecanismos de garantia suficientemente robustos para assegurar a previsibilidade e a efetividade dos pagamentos ao longo da vigência contratual. 

O aprimoramento desses aspectos durante a fase de estruturação definitiva do projeto contribuirá não apenas para aumentar sua segurança jurídica e atratividade perante investidores, mas também para conferir maior previsibilidade à implementação de um mecanismo inovador no contexto das concessões comuns de saneamento básico. 

A equipe do Navarro Prado, Nefussi Mandel & Santos Silva Advogados permanece acompanhando de perto as movimentações do setor de saneamento básico, estando atenta aos novos projetos de concessão e PPP e às inovações regulatórias que vêm sendo implementadas no setor. 

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¹Disponível em: <https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/projetos/projetos-qualificados/universalizasp>.

² Os Municípios integrantes do programa Universaliza SP compõema Unidade Regional deSaneamento Básico (URAE) 2, reorganizada pela Lei Estadual nº18.436/2026, sobre a qualelaboramos o seguinte artigo: https://www.navarroprado.com.br/post/lei-estadual-n%C2%BA-18-436-2026-atualiza%C3%A7%C3%B5es-na-regionaliza%C3%A7%C3%A3o-no-estado-de-s%C3%A3o-paulo.

Tais Municípios correspondem àqueles quenãosãoatendidos atualmente pela Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (“SABESP”). A concessão será organizada em blocos, cuja composição ainda não foi definida.

³Conforme art. 2º, incs.I e XIV; art. 11-B; e art. 50, inc.VII.

⁴Estrutura com finalidade similarfoiprevista no Contrato de Concessão nº 01/2024,celebrado entrea Unidade Regional e Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário (URAE)¹ e a SABESP, em que sepreviuo uso do Fundo de Apoio à Universalização do Saneamento no Estado de São Paulo (“FAUSP”), instituído pela Lei Estadual nº 17.853/2023. No caso desse projeto, previu-se a utilização do FAUSP para compensação entre a “tarifa de aplicação” e a “tarifa de equilíbrio”, quando aquela fosse menor ou equivalente a esta.

⁵Referimo-nos à concessão de serviços públicos ou de obras públicas, regida pela Lei Federal nº8.987/1995 e pela Lei Estadual nº7.835/1992.

⁶“Art. 21. A Lei de Orçamento nãoconsignará auxílio para investimentos que se devam incorporarao patrimônio das emprêsas privadas de fins lucrativos.Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundosespeciais ou dotações sob regime excepcional de aplicação”.

⁷“Artigo 32-O disposto nesta lei aplica-se à concessão de obra pública, atendidas suaspeculiaridades e observados os seguintes preceitos:(...) III-no caso de investimento de recursos públicos na obra dada em concessão, o contratodeveráprever mecanismos que permitam ampla fiscalização de sua adequada utilização”.

⁸Nessa linha, nos termos do art. 32 da Lei Estadual nº 7.835/1992, o disposto na referida lei aplica-se à concessão de obra pública, atendidas as suas peculiaridades eobservados os preceitosestabelecidos nos incisos I a III de tal artigo. No caso do projeto “Caminhos do Mar”, vale destacarque o regime jurídico de concessão de uso de bem público, adotado naquele caso, também é bastante similar ao regime jurídico da concessão de serviços públicos.

⁹ Essa mesma circunstância dificulta o enquadramento do Auxílio na tipologia de “auxílio ainvestimento”, já que, nos termos do art. 21 da Lei Federal nº 4.320/1964, não podem ser concedidos recursos públicos que se enquadrem nessa tipologia jurídica para realização de investimentos que se incorporem ao patrimônio de empresas privadas de fins lucrativos.